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  慈善是社会建设的重要内容。改革开放以来特别是上个世纪90年代末以来,我国慈善事业快速发展,各类慈善组织在灾害救助、扶贫济困、扶老助残、环境保护和其他公益事业领域发挥了积极作用。中民慈善捐助信息中心日前发布的《2014年度中国慈善捐助报告》显示,2014年,我国境内接受国内外社会捐款捐物总额达1042.26亿元。慈善事业在快速发展的同时,也出现了一些突出问题,亟须立法规制。正因为如此,目前正在公开征求意见的《慈善法(草案)》备受关注。草案涉及公众关注的诸多热点问题,同时也存在不够科学之处,如何完善才能更好地助推慈善业的发展?出台后又如何保障相关法律条文贴地而行?都值得探讨。

  慈善立法:草案中仍有条款不够科学

  今年10月31日,《慈善法(草案)》开始公开征求意见。在对草案的115条内容研读后可以发现,草案整体上比较全面、科学,但仍有一些值得探讨之处。

  第一,草案对慈善组织的定位有些模糊,人们会疑惑,慈善组织是不是有别于基金会、社会团体、社会服务机构之外的第四类社会组织形式?如果是,草案中有些规定就是多余的;如果不是,则意味着一个慈善组织要进行两次登记:既要登记为慈善组织,又要登记为基金会、社会团体或社会服务机构,这显然不科学。

  第二,关于募捐地域,草案规定,“慈善组织开展公开募捐,应当在其登记的民政部门行政管理区域内进行”。营利性活动都早已不进行市场分割、地域限制了,对非营利性的慈善活动进行地域限制,从理论上难以解释,在实践中也会产生诸多麻烦。这种规定,可能会逼迫更多慈善组织到省级民政部门甚至直接到民政部登记。

  第三,草案将使用互联网募捐的资格仅仅赋予了在省级以上民政部门登记的慈善组织,在“互联网+”时代,如果不允许一般的慈善组织通过互联网募捐,是不合时宜的。

  第四,草案要求慈善组织必须公开或提交“经审计的财务会计报告”,立法者的意图或是要增强财务会计报告的准确性、可信性。但会计报告审计价格不菲,会给大量小微慈善组织带来不必要的经济负担。

  第五,慈善组织的权利义务有失平衡。从草案内容看,一个社会组织如果成为慈善组织,会受到本法规定的许多制约,增加了原本不需承担的义务。同时,草案赋予慈善组织的特定权利却非常少,通观全部法条可能只有募捐资格。这种设计,会导致大量非营利组织不愿意登记为慈善组织。

  修改建议:五个方面需要重点完善

  针对草案,我想提出几点建议,供立法者参考。

  第一,明确慈善资格认定制度。从草案内容看,草案所指的慈善组织并不是独立于基金会、社会团体、社会服务机构之外的新的社会组织。从逻辑上看,其本意应当是指一个社会组织依照《基金会登记管理条例》《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》登记为基金会、社会团体、社会服务机构后,向民政部门申请认定为慈善组织。鉴于现在的条文表述相对含混,建议在草案中明确建立慈善认定制度,将草案第八、九、十、十一条等内容整合为“已经登记设立的基金会、社会团体、社会服务机构等社会组织,可以向原登记机关申请慈善组织认定,原登记机关经审查认为符合本法规定条件的,应当给予认定,确认其组织慈善属性”。

  第二,明确慈善组织权利,坚持权利义务对应的原则。慈善组织要比一般社会组织承担更多的义务,也应享受更多的权利。建议在慈善法中明确,经过认定的慈善组织,可以开展募捐、申领捐赠发票、依法享受税收优惠。

  第三,完善募捐制度,取消草案第二十五条“面向社会公众的募捐和面向特定对象的募捐”之区分,即法律上不再区分公募和私募。取消关于互联网募捐的限制,将募捐地域限制仅界定为“现场募捐”,同时为现场异地募捐留出活口,完全限制也不科学。

  第四,完善慈善组织财务会计报告制度。建议对一般慈善组织,每年只需提交财务会计报告,民政部门认为有违法嫌疑的,可以要求提交经审计的财务会计报告,或自行委托有资质的机构进行审计。

  第五,考虑众多草根组织“合法化”的诉求,进一步降低慈善组织设立门槛。

  贴地而行:立法迈出以法促善第一步

  从工作节奏看,草案在12月提请全国人大常委会二审的可能性很大。乐观估计,慈善法很可能在明年上半年出台。但要看到,慈善法出台只是迈出了“以法促善”的第一步,法律实施过程中,面临的困难依然不少,需要做的工作也还很多。

  第一,尽快完善税收法律法规。当前,我国的慈善税收优惠主要集中于所得税,企业捐赠后在增值税、消费税、营业税等方面难以享受优惠。另外,税收优惠主要限定于货币捐赠,个人和企业捐赠实物往往被视同销售,要按销售商品先行缴纳有关税费。而国外通行的股票捐赠,更是受到多重限制,不仅无法享受税收优惠,大额股票捐赠往往还要缴纳巨额税金。慈善法出台后,全国人大应尽快对现行的个人所得税法、企业所得税法等进行修改完善,明确规定慈善捐赠人、受益人、慈善组织可以享受优惠的税种、税率及捐赠结转扣除制度等。另外,还要增加股权捐赠优惠等制度。如果税收法律法规不完善,慈善法中的相关措施就难以落地,制约慈善事业发展的瓶颈就依然存在。

  第二,对《基金会管理条例》《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》等相关行政法规进行修改。这三个条例与慈善法关系密切,但其中许多内容与慈善法的基本原则、理念不一致,若不尽快修改,会制约慈善法的实施。

  第三,依法加强和加快慈善组织规范化建设,只有慈善组织运作规范,慈善税收政策才能更容易出台和落地。

  有专家预计,如果慈善法律制度健全、完善,中国将出现合理的“慈善潮”,每年慈善捐赠将达2000亿元到3000亿元,每年可增加上百万就业岗位,推动慈善业创造更多GDP。我们期待,慈善法出台后,预期效果能尽数显现。

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